Charter Cities para Uruguay: Una breve propuesta

Este post describe brevemente una propuesta de un nuevo régimen legal especial para Uruguay en el cual desarrolladores gozan de la autonomía jurisdiccional para ofrecer un marco normativo general distinto al nacional y servicios públicos municipales. La propuesta está basada en ideas provenientes de una comunidad incipiente de inversores, filántropos, tecnólogos e investigadores de todo el mundo con la visión de masificar un nuevo paradigma de gobernanza que impulse el desarrollo económico1. Hoy en día, el único país con un marco legal general del estilo propuesto aquí es Honduras con su Ley ZEDE2, si bien también existen proyectos puntuales de jurisdicciones con una amplia autonomía en Asia, África, EEUU, y casos paradigmáticos en los cuales este movimiento se inspira como Shenzen, Hong Kong, Dubai, y Singapur3.

El principal problema a resolver es la persistente falta de oportunidades de desarrollo y baja calidad de vida que todavía perciben la gran mayoría de los uruguayos. A su vez, el creciente nivel de desigualdad de oportunidades y de fraccionamiento social pone en jaque nuestra futura calidad institucional y armonía social. Por estos motivos, necesitamos de soluciones innovadoras que tengan el potencial de cambiar diametralmente la vida de los uruguayos menos privilegiados en un plazo no tan lejano. Si bien en Uruguay existen diversos regímenes legales especiales que incentivan la inversión local y extranjera, todas estas iniciativas tienen en común que están diseñadas específicamente para darle facilidades impositivas y burocráticas a inversores, por lo que es previsible que en su conjunto no sean suficientes para cambiar integralmente la calidad de vida de los uruguayos con menos oportunidades4. Por otro lado, si bien Uruguay es reconocido por su innovación en este ámbito, este tipo de herramientas legales existentes ya están extremadamente masificadas en todo el mundo5. Esto, combinado a las incipientes propuestas de implementar regímenes impositivos a nivel mundial, hace que Uruguay vaya perdiendo la relativa atractividad hacia inversiones y talento global.

La propuesta consiste en crear una nueva herramienta legal que habilite jurisdicciones especiales en territorios hoy despoblados (o casi despoblados) en el interior del país, donde se le concede a una persona jurídica la autonomía para desarrollar un plan urbanístico de largo plazo, ofrecer un marco regulatorio general diferente al que aplica a nivel nacional, y proveer servicios públicos dentro de la jurisdicción. La herramienta legal estaría diseñada para que la persona jurídica tenga mayores incentivos a explotar esta autonomía para crear un ecosistema de desarrollo dentro de las jurisdicciones especiales, comparado con los incentivos que tiene el sistema político actual para ofrecer esto a nivel nacional. Más específicamente se busca que la persona jurídica tenga incentivos a implementar las mejores prácticas regulatorias del mundo en diversos temas, poder adaptarlas rápidamente ante futuros cambios tecnológicos, ofrecer servicios públicos y burocráticos de forma eficiente e innovadora, atraer talento global en la provisión de servicios de gobierno, y por último disrumpir con equilibrios estables donde existe un entramado complejo de intereses creados, lo cual dificulta la coordinación de reformas estructurales profundas a nivel nacional que satisfagan a todos los actores involucrados.

La autonomía concedida a esta persona jurídica idealmente abarcaría la mayoría de lo que hoy compete a ciertos poderes públicos, incluida la potestad de decidir sobre la regulación urbana, laboral, educativa, financiera, de salud, así como la provisión o sub-concesión de servicios públicos municipales, otorgamiento de permisos, licencias, servicios de arbitraje comercial y civil, entre otros. Por otro lado, dentro de las jurisdicciones se deberá respetar la Constitución Nacional, tratados internacionales, política exterior e inmigratoria, el Código Penal y Procesal, entre otros. Dado que la propuesta puede generar incertidumbre o falta de garantías sobre sus resultados, la herramienta legal puede incluir especificaciones que garanticen un mayor control político y financiero por parte del Estado dentro de la jurisdicción. Entre ellos existen tanto mecanismos de co-gobierno y supervisión (modalidad Build-Operate-Transfer, participación accionaria del Estado, integración del sistema político en el directorio, poderes de veto por parte del Intendente/Presidente, auditorías independientes, entre otros), como también mecanismos que favorezcan financieramente al Estado uruguayo (participación en los ingresos de la persona jurídica, y la creación de fondos de ahorro soberanos para financiar políticas nacionales)

Dada la pequeña escala del país, su baja población, densidad, y tasa de natalidad, probablemente la cantidad de jurisdicciones viables se cuenten con los dedos de las manos, sobre todo las cuales tengan el objetivo de desarrollar un proyecto urbanístico de largo plazo. Por otro lado, la herramienta debería dar suficiente flexibilidad para que otras jurisdicciones más especializadas puedan participar e innovar. La evidencia sobre la viabilidad económica de jurisdicciones especiales indica que algunos factores como la estabilidad jurídica, cercanía a otros centros urbanos e infraestructura publica, y la atracción de ``anchor tenants" con arraigo a industrias pre-establecidas para generar tracción inicial, son imprescindibles para el éxito de este tipo de proyectos6. Uruguay tiene una ventaja comparativa en cuanto a la estabilidad política, el respeto a los contratos de inversión extranjera, la cohesión social, y la baja corrupción, relativo a casi cualquier otro país de América y en algunos casos de todo el mundo. Geográficamente se encuentra entre dos países grandes como Brasil y Argentina, a muy pocas horas de ciudades como Buenos Aires o Porto Alegre, con variadas salidas directas terrestres y fluviales al mercado mundial, y un huso horario muy similar a todo Latinoamérica y la costa este de EEUU. Por lo tanto, una propuesta de valor potencialmente factible podría ser la de ofrecer polos de desarrollo económicos vibrantes a inmigrantes con escasas oportunidades en sus países de origen. Una jurisdicción que combine la calidad de instituciones políticas uruguayas, un marco regulatorio y servicios municipales innovadores y eficientes ofrecidos por el desarrollador, y oportunidades de empleo atados a las ventajas comparativas uruguayas parecería ser una opción muy atractiva en estos momentos para millones de personas viviendo en la región.

Un posible primer paso para empezar a impulsar esta herramienta en Uruguay sería el de obtener un interés formal del gobierno uruguayo favorable hacia la propuesta en general y su exploración. Con esto se podrían empezar a construir alianzas estratégicas entre distintos actores interesados en invertir o en instalarse en estas jurisdicciones, y coordinar grupos de trabajo con el gobierno para explorar las posibilidades. De percibirse como favorable este primer paso exploratorio por parte del gobierno, se iniciaría un proceso legal que habilite la creación de puñado de planes piloto por un plazo determinado, con un modelo de negocio inicial arraigado a industrias locales, con el objetivo de generar una tracción económica inicial y testear el nuevo mecanismo de gobernanza. El vehículo legal para habilitar los planes piloto debería requerir la menor distorsión posible del marco jurídico para que sea políticamente factible, aunque esto implique resignar provisoriamente cierta autonomía jurisdiccional. Paralelamente los grupos de trabajo estudiarían el desarrollo de los planes piloto en plena coordinación con cada persona jurídica desarrolladora, y luego, de ser necesario, asesorarían al gobierno en el diseño de un marco legal que expanda la autonomía de los planes piloto y habilite la creación de nuevas jurisdicciones.

Por último, un llamado a la introspección moral de los uruguayos. Nuestra exaltación de ciertos derechos fundamentales y valores como la igualdad de oportunidades y la integración social debe estar acompañada del coraje necesario para tomar decisiones que vayan acorde con estos valores. Esta propuesta es ambiciosa simplemente por el hecho de que está diseñada para atacar de raíz los problema que queremos solucionar como sociedad, y por lo tanto, la posible incertidumbre sobre sus resultados viene de la mano con el gran potencial para mejorar radicalmente la calidad de vida de cientos de miles de uruguayos e inmigrantes que decidan voluntariamente radicarse en estas nuevas jurisdicciones. Por qué si no le damos tanta importancia a que el Estado garantice la posibilidad de votar, expresarse, protestar, hacer huelga, la libertad de expresión, de conciencia, y de asociación? Por que estas herramientas aumentan las chances de que cada persona tenga poder real para desarrollar al máximo su vida en sociedad según su parecer, y sea participe de decisiones colectivas si así se lo propone. Este régimen de jurisdicciones especiales propuesto pone el énfasis en la libertad de asociación entre personas y en el llamado ``voto con los pies", dado que habilita la creación de nuevas asociaciones políticas territoriales donde cada persona puede elegir si mudarse a alguna de ellas o no. Complementa el derecho a votar y de expresarse dentro de una comunidad política existente, con el derecho a elegir en primer lugar bajo qué tipo de comunidad política quiere desarrollar su vida.


  1. Algunas organizaciones dedicadas al fomento de este tipo de jurisdicciones son Charter Cities Institute, Institute for Competitive Governance, Free Private Cities, y The Seasteading Institute como organizaciones sin fines de lucro, y Pronomos VC, Tipolis y Prospera Inc. como organizacion con fines de lucro. ↩︎

  2. Para mas información sobre esta ley en Honduras ver Mason et al 2021. ↩︎

  3. Para ver el estado actual del movimiento en 2021 ver “The State of Charter Cities 2021”, Charter Cities. Institute. ↩︎

  4. Ver informe de inversion en Uruguay de Uruguay XII. Algunos ejemplos son las Zonas Francas, Parques Industriales, proyectos de Participación Publico-Privada (PPPs), régimen de Puertos Libres, One-Stop-Shop para tramites de comercio exterior (VUCE), agencias de promoción (UruguayXXI, INALOG, etc), Ley de Promoción de Inversiones, o la Ley de Promoción de la Vivienda de Interés Social. ↩︎

  5. 5400 en 2019 según el World Investment Report 2019 de las Naciones Unidas. ↩︎

  6. Para un análisis detallado sobre como evaluar la viabilidad de una jurisdicción especial de este estilo ver Introduction to Charter Cities y también Industrial Strategy Guide, del Charter Cities Institute. ↩︎

Mathias Jimenez
Mathias Jimenez
Ph.D. Candidate in Economics